환경부가 고로 블리더밸브 개방 문제가 사회적인 이슈화 되자 브리더밸브 개방 시 오염물질 배출과 관련해 근본적인 해결방안 마련을 위해 지난 6월 19일 민관협의체를 발족했다.
그간 2개월 넘게 운영(6월 19일~8월 29일)하면서 블리더밸브 개방 시 오염물질의 종류와 수준, 외국의 운영사례 및 저감방안 등을 조사한 후 결과를 도출해 냈다.
본지는 결과를 놓고 환경부, 지방자치단체, 고로사 입장을 살펴보고 전문 변호사를 통해 법리적 해석을 들어보았다. <편집자 주>
환경부 - 불투명도 기준 설정해 중점 관리
환경부(장관 조명래)는 제철소 용광로의 조업 중단 가능성을 계기로 논란이 된 용광로 블리더밸브 개방 문제가 정부, 업계, 전문가, 시민사회가 참여한 협의체에서 여섯 차례 논의 끝에 해법을 찾았다고 밝혔다.
고로 업계는 블리더밸브에서 배출되는 주요 오염물질인 먼지를 줄이기 위해 정기 보수 작업절차 및 공정개선을 시행해야 한다고 밝혔다.
이에 따라 블리더밸브 개방 시 불투명도 기준을 설정하고 배출되는 먼지 양을 사업장의 연간 먼지 배출 총량에 포함해 관리할 방침이다.
민간협의체에서 확정된 저감방안에 따라 먼저, 업계는 블리더밸브 개방 시 개방일자, 시간 및 조치 사항 등을 인허가 기관(지자체, 유역·지방환경청)에 보고해야 한다.
다음으로, 연료로 사용되는 석탄가루(미분탄) 투입을 조기에 중단(예: 최소 3시간 이전)하고, 용광로 내 압력 조정을 위한 풍압을 낮게 조정하는 등 작업절차 개선을 통해 먼지 배출도 최소화해야 한다.
아울러, 4개의 블리더밸브 중 방지시설과 연결된 세미 블리더밸브의 활용도를 높이기 위해 환경부 주관으로 기술검토(2019∼2020년)를 거쳐 현장 적용을 추진할 예정이다.
환경부는 블리더밸브에서 배출하는 오염물질 관리를 위해 불투명도 기준을 설정해서 관리할 것이라고 밝혔다. 제철소 용광로에 대한 불투명도를 측정해 적정한 규제 수준을 마련하고, 날림(비산) 배출시설 관리 기준에 반영할 방침이다.
또한, 내년 4월 3일부터 시행되는 대기관리권역 및 사업장 총량제 확대와 연계하여 블리더밸브 개방 시 오염물질 배출량을 업체에서 배출하는 연간 오염물질 총량에 포함시켜 관리할 방침이다.
주기적인 점검을 통해 이행 상황을 점검하고, 지역사회에서 이미 구성되거나 구성 예정인 협의체와도 이행상황 등을 공유할 예정이다.
이번 민간협의체의 저감방안 이후 포스코 및 현대제철 두 업체가 공정개선, 블리더밸브 운영계획 등을 포함한 변경신고서를 제출하면 3개 지자체(충청남도, 전라남도, 경상북도)가 변경신고 절차를 진행할 예정이다. 이렇게 업체가 변경신고를 받으면 앞으로 추가적인 위법 발생 여지는 없어진다고 밝혔다.
고로 업계 - “설비 투자 투명한 환경개선 실천”
고로 업계 관계자는 “지역사회는 물론 국민적 눈높이에 맞춰 더욱 엄정하고 투명하게 환경개선을 실천해 나가도록 하겠다”고 밝혔다.
이에 따라 업계는 공정개선을 통한 오염물질 배출저감 외에도 용광로 외의 다른 배출원에 대한 환경시설 개선 투자도 확대할 방침이다. 이에 따라 포스코와 현대제철은 이미 이 문제를 해결하고자 상당한 투자를 결정했고 시행에 들어간 상황이다.
제강시설에 대한 집진기 추가 설치, 열처리로 등에 대한 질소산화물 저감설비 설치, 코크스 원료 야적시설에 대한 밀폐화 조치 등을 통해 날림(비산) 먼지도 저감 등이 실천 예이다.
지방자치단체 - 변경신고 검토 처분 취소 가능성
환경단체들의 고발로 시작된 이번 사안은 환경부가 환경단체의 주장을 받아들여 ‘대기환경보전법 위반’이라고 판단하면서 논란이 됐다.
행정 처분 권한이 있는 경상북도와 충청남도가 각각 행정처분을 내렸다. 이에 대해 업계는 “블리더밸브 개방은 고로의 폭발 위험을 줄이기 위해 세계적으로 사용되는 기술로, 대체할 수 없다”며 “10일간 조업을 중단하면 수천억 원의 손해를 보게 된다”고 억울함을 호소해 왔다.
각 지자체들은 이번 민관협의체 결정에 큰 영향을 받을 전망이다. 일단 이미 최종 처분을 내린 충청남도의 경우 현재 국민권익위원회 소속 중앙행정심판위원회에서 행정심판을 진행 중이다. 충청남도는 “취소는 없다”는 입장을 밝힌 가운데 행정심판을 통해 취소될 가능성이 높다.
포스코 광양제철소와 포항제철소에 조업정지 10일 처분 사전 통보를 내린 전라남도와 경상북도는 포스코의 변경신고서를 검토한 뒤 최종 처분을 취소할 것으로 전망된다.
변호사 법리 해석
■환경부 결정의 요지
환경부는 2019년 9월 3일 보도 자료를 통하여 ‘업계는 용광로 블리더밸브 개방 에 관한 작업절차를 개선하고, 환경부는 배출되는 먼지 등을 연간 오염물질 총량에 포함시켜 관리함으로써, 대기환경보전법 제31조 제1항 제1호 위반 의 소지를 없애겠다.’라는 취지의 발표를 하였다.
■환경부 결정의 타당성
◆ 관련 법리
대기환경보전법 제31조 제1항 제1호는 ‘배출시설을 가동할 때 방지시설을 가동하지 아니하거나, 오염도를 낮추기 위하여 배출시설에서 나오는 오염물질에 공기를 섞어 배출하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만 화재 나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 환경부장관 또는 시도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.’라고 한다.
여기서 ‘화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요’에 관한 판단이 문제되는바, 산업재해예방 안전보건공단이 발행한 ‘위험성평가 가이드’는 ‘화재나 폭발을 일으키려면 ▲연료(수소와 같은 가스 또는 밀가루와 같은 분진) ▲산화제(공기 중의 산소) ▲발화원(고온 표면 또는 전기 스파크)이라는 조건을 갖추면 된다.’고 한다.
◆ 이 사안의 경우
환경부의 보도 자료를 살펴보면, ‘용광로는 상부에서 철광석과 석탄 분진을 연속적으로 투입되고(연료), 하부에서 1,200℃ 고열, 4bar 고압을 갖춘 뜨거운 바람을 불어넣게 된다.’고 하는바(발화원), 용광로가 본래 ‘화재나 폭발 등의 사고위험성’을 갖추고 있는 시설임은 분명하해 보인다.
이러한 이유로 제철소는 용광로 보수절차 과정에서 ‘용광로 내부로 산 소 유입을 차단하기 위한 조치’를 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 ‘용광로의 내부 압력’이 ‘대기의 외부 압력’보다 낮아지는 경우, 외부 공기가 고 온·고압의 용광로 내부로 유입되고, 용광로 내부에 잔존하던 먼지 등과 화학반응을 일으킬 가능성이 존재하는바(산화제), 이는 전형적으로 ‘화재나 폭발 등의 사고’ 조건을 갖춘 경우에 해당한다고 할 것이다.
정리하면 ‘제철소는 당시 용광로 보수를 진행함에 있어, 외부 공기가 고온·고압의 용광로 내부로 유입되어, 용광로 내부에 잔존하던 먼지 등과 화학반응을 하고, 이로 인하여 발생할 수 있는 화재나 폭발을 예방하기 위하여, 용광로의 블리더밸브를 불가피하게 개방하였던 것인바, 이는 대기환경보전법 제31조 제1항 제1호 단서에 해당하는 것으로 판단된다. 이러 한 측면에서 이와 동일한 취지의 환경부 결정은 법리적으로 타당성을 갖추고 있다고 할 것이다.
■인허가 기관의 향후 조치
◆ 시도지사의 조업정지 처분
대법원은 ‘행정행위의 취소는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 소급하여 그 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이고, 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시에 존재하였던 하자를 말한다.’라고 한다(대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다6422 판결 등 참조).
앞서 본바와 같이 제철소는 당시 용광로 보수절차에서 화재나 폭발을 예방할 필요가 있어, 제철소가 용광로의 블리더밸브를 불가피하게 개방하였던 것인바, 이는 대기환경보전법 제31조 제1항 제1호 단서에 해당하여 조업정지 등 행정처분을 부과할 수 없는 경우에 해당한다.
그럼에도 불구하고 충남도지사가 2019년 6월 현대 당진제철소에 대하여 대기환경보전법 제31조 제1항 제1호 본문에 따라, 10일의 조업정지처분을 부과하는 등 행정처분이 있었던바, 이는 2019년 6월 조업정지처분 당시 법령 및 사실관계에 비추어 볼 때, 당초 조업정지처분에 위법 또는 부당한 하자 가 존재하였던 경우에 해당하는 것으로 판단된다.
그렇다면 각 시도지사는 ‘당초 조업정지처분에 위법 또는 부당한 하자 가 존재하였음’을 이유로, 제철소에 대한 조업정지처분을 직권 취소하는 것이 국민의 신속한 권리구제 측면에서 바람직하다고 할 것이다. 나아가 이 경우 시도지사의 직권 취소는 소급하여 조업정지처분의 효력을 소멸시키므로, 제철소는 당초 조업정지처분에 따른 책임을 면하게 될 것으로 판단된다.
◆ 환경부장관의 처분
-환경부장관의 ‘불투명도 기준 설정’에 관하여
대기환경보전법 제16조 제1항은 ‘배출시설에서 배출되는 오염물질의 배출허용기준을 환경부령으로 정한다.’라고 규정하고, 이에 따라 동법 시행 규칙 제15조 [별표8]은 현재 ‘용광로 중 ▲2007년 1월 31일 이전 설치시설은 40 이하(㎎/S㎥) ▲2007년 2월 1일 이후 설치시설은 20이하(㎎/S ㎥) ▲2015년 1월 1일 설치시설은 10이하(㎎/S㎥)로 한다.’고 규정하는 바, 환경부장관이 환경부령을 통하여, 블리더밸브 개방 시 배출되는 먼지 등 배출허용기준을 정할 수 있음은 분명해 보인다.
다만 ‘불투명도 기준’이란, ‘드론 등에 달린 카메라로 배출시설을 촬영하여, 실시간으로 오염물질로 인한 대기의 가시(可視) 정도를 파악함으로써, 배출허용기준 초과여부를 판단하는 측정방법’을 언급하는 것으로 보이는바, 미국이 아닌 국내 사정에 맞추어 기준을 설정하기 위해서는, 각계로 부터 다양하게 의견을 수렴하는 절차가 선행되어야 할 것으로 판단된다.
환경부장관의 ‘오염물질총량 규제’에 관하여 가) 대기환경보전법 제22조 제1항은 ‘환경부장관은 대기오염 상태가 환경 기준을 초과하여 주민의 건강·재산이나 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정하는 구역 또는 특별대책지역 중 사업장이 밀집 되어 있는 구역의 경우에는 그 구역의 사업장에서 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있다.’라고 규정하고, 동법 시행규칙 제22조는 ‘환경부 장관은 사업장에서 배출되는 대기오염물질을 총량으로 규제하려는 경우에 는 총량규제구역 등을 정하여 고시하여야 한다.’라고 규정한다.
이에 따라 환경부장관은 ▲제철소 인접한 장소를 대기오염물질 총량 규제구역으로 정하고(제1호) ▲제철소로부터 배출되는 대기오염물질 명 칭, 배출량 등을 정하며(제2호) ▲제철소로부터 배출되는 대기오염물질을 감소시키기 위한 계획(제3호) ▲그 외에 필요한 조치(제4호)를 담은 환경부 고시를 정하게 될 것으로 예상된다. 이러한 연장선에서, 환경부는 제철소 등에게 블리더밸브 개방 시 인허가기관에 보고하게 하는 등의 조치를 부과하려는 것으로 판단된다.
■결어
이번 환경부의 결정을 통하여, 철강업계는 한 고비를 넘긴 것으로 판단된다. 조업정지처분이 신속하게 취소되고, 관련입법이 구체적으로 완비되어, 철강업계가 다시금 비상하는 계기가 되기를 기대해본다.
▶ 약 력
· 한양대 법학과 졸업
· 제5회 변호사시험 합격
· 대한변호사협회 민사법, 형사법 전문변호사
· 서울변호사협회 중소벤처기업법 포럼변호사
· 중소벤처기업부 비즈니스단 전문위원